Klimatfrågan riskerar att återigen splittra facken

Klimattoppmötet i Glasgow äger rum vid en avgörande tidpunkt.

Som den senaste rapporten från FN:s klimatpanel IPCC visar har medeltemperaturen redan stigit med 1,1 grader jämfört med förindustriell tid samtidigt som de extrema väderhändelserna har mångdubblats och intensifierats.

Det innebär att en strikt politik för minskad fossilanvändning nu är nödvändig för att uppfylla Parisavtalets mål.

Klimatpolitiken formas inte bara av nationella regeringar utan också av en mängd olika icke-statliga aktörer, som städer, regioner och ideella organisationer. Den internationella fackföreningsrörelsens roll i klimatförhandlingarna förbises ofta, men fackföreningarna har varit avgörande för att föra fram konceptet just transition, rättvis omställning.

Det har plockats upp av miljöorganisationer och ursprungsbefolkningar, men också av företag och regeringar, och har nu en framträdande plats i den globala klimatpolitiken.  

I en forskningsstudie undersökte jag nyligen hur internationella fack formulerade sin klimatpolitik från 1990-talet till slutet av 2010-talet, med särskilt fokus på hur idén om rättvis omställning utvecklades.

Utifrån en analys av arkivdokument och intervjuer med centrala beslutsfattare från världsfacket Ituc och dess föregångare innan 2006, Fria fackföreningsinternationalen (ICFTU), fann jag att den internationella fackföreningsrörelsen klimatpolitik har påverkats av en konfliktfylld internpolitik. Men även av konkurrerande samarbetsstrategier och den institutionella miljön kring processen för FN:s ramkonvention om klimatförändringar (UNFCCC).

Fackliga bromsklossar

Under klimatpolitikens tidiga fas, under 1990-talet och upptakten till Kyotoprotokollet 1997, begränsades den internationella fackföreningsrörelsens förmåga att ta ställning i klimatfrågor av internpolitik och organisationens struktur.

Traditionen av att fatta beslut genom konsensus innebar att fackförbund som försvarade intressen hos anställda i koldioxidintensiva branscher kunde utöva oproportionerligt stort inflytande. Det försvårade den internationella fackrörelsens försök att formulera övergripande klimatstrategier.

Många medlemsförbund, främst från Europa, stöttade bindande mål för utsläppsminskningar. Men den amerikanska centralorganisationen AFL-CIO, den största och politiskt tyngsta aktören i ICFTU, ledde motståndet mot ett starkare klimatengagemang.

AFL-CIO kämpade mot utflyttningen av tillverkningsjobb och ansåg att alla klimatavtal som inte omfattade utvecklingsländerna riskerade att skada ekonomin i USA, som på den tiden var världens största utsläppare av växthusgaser.

Klimatet ny fråga för facken 

Men under debatten om ett uppföljningsavtal till Kyotoprotokollet, under andra hälften av 2000-talet, genomförde facken interna omstruktureringar. Samtidigt bildades särskilda fackliga organ vars uppgift var att ta fram ståndpunkter inför kommande klimatförhandlingar. Det tillät den internationella fackföreningsrörelsen att ta sig bort från tidigare begränsningar och utveckla en mer proaktiv klimatpolitik. 

Klimatförändringar och internationella klimatförhandlingar är en ny fråga för fackföreningarna. Eftersom klimatförändringar ligger utanför fackens traditionella verksamhet – jobb och arbetsvillkor – har den internationella fackföreningsrörelsen förlitat sig på tjänstemän med bakgrund inom andra fält och byggt upp koalitioner med allierade som har klimatkompetens, såväl företag som multilaterala institutioner.

Sådana koalitioner gör det möjligt för facken att ”låna” resurser och inflytande från andra organisationer, och därmed öka sin egen förmåga att positionera sig.

Gruvfack lierade sig med kolindustrin     

När det gäller klimatpolitiken valde fackföreningar som strävade efter snäva ekonomiska intressen att ingå strategiska allianser med arbetsgivarorganisationer.

Exempelvis inledde ett inflytelserikt medlemsförbund i AFL-CIO, gruvfacket United Mine Workers of America, ett lobbysamarbete med kolindustrins branschorganisation BCOA för att påverka politiska beslutsfattare i frågan om Kyotoprotokollet. 

Å andra sidan byggde internationella fackföreningar, som strävade efter mer inkluderande politiska mål, upp koalitioner med multilaterala organisationer som FN:s arbetsmarknadsorgan ILO och FN:s miljöprogram UNEP.

Genom dessa koalitioner hamnade den internationella fackföreningsrörelsen i linje med de målsättningar som diskuterades i de globala klimatförhandlingarna. Därmed blev facken en av dem som arbetar för ett internationellt klimatavtal.

FN-processen formade facken

Deltagandet i parternas årliga konferens (COP) och målet att bli en officiell representationsgrupp inom FN:s ramkonvention om klimatförhandlingar (en status som fackföreningarna fick 2008) var också viktiga för att forma och strukturera de internationella fackens engagemang i klimatfrågan.

Kraven på att bidra till förhandlingsprocessen och påstötningar från beslutsfattare tvingade också facken att formulera ståndpunkter som kunde presenteras vid COP-mötena. Deltagandet i FN:s ramkonvention fick facken att ta hänsyn till fler frågor i sin klimatpolitik, som åsikter och intressen hos särskilda målgrupper, i en process som syftade till att inkludera fler.    

I praktiken ger konceptet rättvis omställning möjlighet att driva en motstridig politik, som tillmötesgår både de mest klimatambitiösa och de mer återhållsamma fackföreningarna.

I upptakten till COP15 i Köpenhamn år 2009 förtydligade världsfacket ytterligare hur konceptet rättvis omställning skulle förstås. Fokus låg på offentligt stöd till arbetstagare som påverkas negativt av krav på minskade utsläpp, planering av omställningsprocessen, social dialog, omskolning och socialförsäkringssystem.    

År 2015 nämnde förordet till Parisavtalet nödvändigheten av ”en rättvis omställning för arbetskraften och skapandet av ett anständigt arbetsliv och schyssta jobb”.   

Så som rättvis omställning formulerats av den internationella fackföreningsrörelsen tycks konceptet främst passa utvecklade länder med sociala trygghetssystem och etablerade institutioner för social dialog. Trots detta faktum stöttades det av olika intressen och parter under klimattoppmötet i Paris, inklusive utvecklingsländer som såg det som ett sätt att vinna tid.  

Spänningar mellan olika intressen och tillvägagångssätt fanns alltså närvarande genom alla faserna av de internationella fackens klimatengagemang. Som ett resultat av att dessa krafter dragit i olika riktning är konceptet rättvis omställning till sin natur tvetydigt, med prioriteringar som skiftar mellan ekonomisk trygghet och miljöskydd.

I praktiken ger konceptet rättvis omställning möjlighet att driva en motstridig politik, som tillmötesgår både de mest klimatambitiösa och de mer återhållsamma fackföreningarna.

Riskerar att öppna för oenighet   

Inför klimatmötet i Glasgow har länderna presenterat sina uppdaterade nationella klimatplaner, som beskriver deras planerade åtgärder för att uppnå Parisavtalets mål. I många länder kräver lokala fackföreningar att rättvis omställning ska inkluderas i åtgärdsplanerna.

På nationell nivå kommer rimligtvis andra faktorer att forma fackens ståndpunkter än på internationell nivå. Särskilt den branschvisa fördelningen av förbundens medlemmar kommer sannolikt att spela in när facken försöker balansera intressena hos anställda i koldioxidintensiva sektorer mot de som arbetar i branscher med låga utsläpp.

De skillnader i nationella synsätt som blir konsekvensen av detta riskerar att återigen leda till meningsskiljaktigheter i den internationella fackrörelsen. Det kan väcka den tidigare oenighet som dolts av att facken gemensamt förespråkat rättvis omställning.