Arbetet Global

Få fackliga utrikesnyheter, reportage och fördjupning med Arbetet Global med Erik Larsson och Ivar Andersen

Sverige bör avsluta allt stöd till FN:s utvecklingsorgan UNDP som inte är kärnstöd. Så lyder en av rekommendationerna i rapporten, ”Sweden`s financing of UN Funds and programmes: analyzing the past, looking to the future”, som publiceras på torsdagen, 30 november.

Bakom rapporten står statens granskningskommitté för biståndet, EBA.

De senaste sex åren har Sverige i snitt gett UNDP 1,7 miljarder kronor per år. En tredjedel av det stödet har varit kärnstöd, eller stöd som inte är öronmärkt för särskilda insatser. Tolkat i siffror skulle EBA:s rekommendation innebära att det svenska stödet till UNDP borde minska med mer än en miljard kronor per år.

Författarna bakom rapporten är forskarna Thomas G Weiss och Stephen Browne, som vid City University of New York även driver ett projekt för att göra FN mer effektivt.

Thomas G Weiss vid City University of New York.

De varnar för att när givarna öronmärker allt mer av sitt stöd till FN gör det hela FN-systemet svåradministrerat och ineffektivt.
– Kärnstöd ger FN större flexibilitet och möjlighet att agera snabbt. Det är särskilt viktigt för de organ som jobbar med humanitärt bistånd, som WFP, UNHCR och Unicef. Men när fler väljer att öronmärka sitt bistånd till FN leder det till mer administration och att de olika FN-organens verksamheter splittras och överlappar varandra. Det ökar risken för dubbelarbete, säger Thomas G Weiss till Arbetet Global.

Med kärnstöd kan de olika FN-organen själva administrera biståndet och fördela det på strategiskt långsiktiga insatser, men också för snabba insatser när plötsliga behov uppstår till följd av naturkatastrofer eller väpnade konflikter.

De av världens stora biståndsgivare som återfinns inom OECD, däribland Sverige, har för länge sedan lovat att ge FN mer kärnstöd.

På FN:s stora lager i hamnen i Köpenhamn packades familjekit för att delas ut under bekämpningen av ebola i Västafrika.

Sina löften till trots har den andel av OECD-ländernas stöd till FN som består av kärnstöd minskat från 42 till 24 procent under perioden 2007-2015. Sverige tillhör en av de givare som ger mest kärnstöd.

Sedan 2007 har visserligen den andel av Sveriges bistånd till FN som bestått av kärnstöd minskat, men under perioden 2010-2015 har ungefär 55 procent av stödet bestått av kärnstöd.

Vi behöver bli fler om att ge mer kärnstöd.

Ulrika Modéer, statssekreterare

Som kontrast till Sverige lyfter Thomas G Weiss USA där president Donald Trump helst skulle vilja öronmärka allt bistånd.
– Det säger en hel del om hur biståndet i världen utvecklats de senaste åren. Det här handlar inte om en tillfällig en trend utan det är den verklighet vi har idag. Därför spelar Sverige en stor roll för att visa vikten av att ge kärnstöd, säger Thomas G Weiss.

Medan Sverige förra året finansierade en dryg femtedel av FN:s livsmedelsprogram, WFP:s, kärnstöd gav USA i princip inget alls.

Det innebär i klartext, enligt Thomas G Weiss att Sverige betalar för att WFP ska leverera det öronmärkta livsmedel som USA bidragit med till någon av USA särskilt prioriterad humanitär kris.

Statssekreterare Ulrika Modéer ser inga problem med ökat kärnstöd.

Ulrika Modéer, som är statssekreterare hos Isabella Lövin, minister för internationellt utvecklingssamarbete och klimat, vill inte svara för tidigare regeringar, men framhåller att den nuvarande regeringen ökat sitt kärnstöd till FN.

– Det internationella givarsamfundet har principer för vad som är effektivt bistånd och vi vet att kärnstöd och flexibel finansiering är det mest effektiva sättet att stödja organisationer. Det är lätt att förledas att tro att kärnstöd är helt ovillkorat, men inget kunde vara mer fel. Vi behöver bli fler om att ge mer kärnstöd så att vi gemensamt kan påverka de multilaterala organisationerna att bli mer effektiva än vad de är idag, säger Ulrika Modéer.

I rapporten framhåller författarna en annan fara med att givarna helst bara finansierar verksamheter och projekt som ligger i deras egna intressen.

Flera av de mindre FN-organen står snart utan några pengar alls, som till exempel FN:s boende och bosättningsorgan UN Habitat, FN:s kontor för narkotika och förebyggande av brott UNODC, FN:s kapitalinvesteringsfond UNCDF och kvinnofonden UN Women.

– Frågan är visserligen om alla dessa små organ och program behövs. Man skulle behöva utreda deras effektivitet. FN behöver inte fler organ, utan färre, och ibland känns det som att man skapar ett nytt organ eller program för varje nytt problem, säger Thomas G Weiss.

Om jag vore Sverige skulle jag inte ge mer pengar till UNDP.

Thomas G Weiss

Själv framhåller Thomas G Weiss FN:s barnfond, Unicef, flyktingorganet UNHCR och även WFP som effektiva organ där varje satsad krona ger god effekt. Däremot ställer han sig tveksam till UNDP:s effektivitet.

Sedan 2010 består närmare 80 procent av FN:s budget av öronmärkta medel från olika givare. Det gör, enligt rapportförfattarna, att UNDP har mycket liten möjlighet att ta den koordinerande roll inom FN-systemet som organisationen en gång skapades för.

För att göra det skulle det behövas mer kärnstöd.
– Om jag vore Sverige skulle jag inte ge mer pengar till UNDP. Eller bara ge kärnstöd och ställa som krav på att de inom UNDP sätter upp en brandvägg mellan sin koordinerande och sin operativa roll, säger Thomas G Weiss.

Han anser att det inte finns någon komperativ fördel i att låta UNDP ägna sig åt operativ verksamhet i frågor som rör vatten, santitet, barn, utbildning eller vad det nu kan vara.
– UNDP skapades en gång i tiden för att vara orkesterledare för hela FN, men saknar idag en dirigentpinne, eller rättare sagt de väljer att driva egna operativa verksamheter istället för att låta andra FN-organ göra det.

I rapporten ifrågasätter Thomas G Weiss och Stephen Browne även givarnas beteende att genom FN ge stöd till, vad författarna kallar, ”hjärtefrågor”.

De beskriver dessa hjärtefrågor som något som oftast börjar som en idé från en minister eller parlamentariker i ett land, som de sedan låter en FN-organisation genomföra i ett särskilt program för ändamålet.

Utmaningen med de program som startar som hjärtefrågor är att få andra givare anser dem vara lika viktiga. Det gör att programmen bara finansieras av i stort sett en givare.

Statsminister Stefan Löfven (S) och chefen för FN:s utvecklingsprogram UNDP, Helen Clark, deltar när FN:s stabiliseringsfond UNDP lanserar rapporten Human Development report 2016 på Norra Latin i Stockholm.

Som exempel på ett svenskt hjärteprojekt tar rapportförfattarna UNDP:s vattenprogram som 1997 startades på initiativ av Sveriges dåvarande biståndsminister, Pierre Schori (S).

Sedan dess har Sverige varit den mest trogna och enskilt största givaren. Enligt rapporten bestod hela programmets personalstyrka under en period av enbart svenskar.
– Det är tyvärr allt vanligare att enskilda givare kommer till FN med en påse pengar som de absolut vill ska gå till en särskild fråga, som givaren brinner för just då. Få FN-organ har tillräckligt med muskler för att kunna säga nej till detta. De behöver resurserna, säger Thomas G Weiss och förklarar:

– Programmet får sedan eget liv och när de som först drev frågan är borta från den politiska scenen har programmet redan blivit en del av budgeten och stödet fortsätter, utan att någon frågar varför.

Rapportförfattarna menar att det faktum att varken UNDP eller Sverige lyckats locka flera större givare till vattenprogrammet är en signal om att det inte borde bedrivas inom FN-systemet.

Det svenska stödet till vattenprogrammet hanteras av biståndsmyndigheten Sida. Där säger Kerstin Jonsson Cissé, som är chef för enheten för global ekonomi och miljö, att UNDP:s arbete med vatten är ett prioriterat område att stödja.
– UNDP har bedömts som en relevant samarbetspartner, säger Kerstin Jonsson Cissé.

Enligt Sida står Sverige för sju procent av stödet till vattenprogrammet under perioden 2014-2017. Det är en långt större andel än någon annan enskild givare. Sverige stödjer också programmet genom UNDP:s gröna fond, som består av stöd från ett 30-tal olika länder.

Redan 2010 rekommenderade en oberoende utredare av vattenprogrammet UNDP att försöka få fler givare. Det är, enligt Kerstin Jonsson Cissé ett arbete som fortfarande pågår.

Erik Halkjaer/frilansjournalist