Mildare sjukregler
– än sen då?

Socialförsäkringsminister Ulf Kristersson (M) fick be om ursäkt och backa vid en presskonferens för ett år sedan. Sjukreglerna ändrades tillbaka. 

 

Först när oppositionen hotade att fälla den ansvarige ministern ändrades sjukreglerna. Den politiska dramatiken byggde upp stora förväntningar bland de sjukskrivna. Ett år senare kan ingen visa att reformen haft effekt.

21 februari 2012. Luften är dålig i socialdepartementets konferenslokal Lilla tigern. Journalisterna mumlar förväntansfullt, vakterna tittar spänt mot dörren.

Så sprakar fotoblixtarna till. In kliver Sveriges socialförsäkringsminister, rak i ryggen och snabb i steget. Som ung har han tävlat i gymnastik, kanske kommer det fysiska självförtroendet därifrån.

Men den här dagen utstrålar Ulf Kristersson (M) inte riktigt sin vanliga säkerhet. Han har tvingats avbryta en resa och kalla till presskonferens i all hast.

Sverige står nära en regeringskris.

Riksdagen, där de rödgröna och Sverigedemokraterna går på samma linje, har bestämt att villkoren för sjukpenning ska mildras. Det handlar om dem som har varit sjuka 180 dagar. Efter den gränsen prövar Försäkringskassan inte bara om man är för sjuk för sitt tidigare jobb. För fortsatt rätt till sjukpenning krävs att man inte klarar något arbete på hela arbetsmarknaden.

Den här bedömningen, som görs mot ”förvärvsarbete på den reguljära arbetsmarknaden”, har blivit orimlig, anser riksdagsmajoriteten. Bedömningen ska i stället göras mot ”normalt förekommande arbete”. Detta är en återgång till vad som gällde innan alliansregeringen skärpte villkoren den 1 juli 2008.

Regeringen har vägrat att följa beslutet. Riksdagen har upprepat det, under stigande frustration. Varpå regeringen har vägrat igen.

Visst händer det att regeringar förhalar riksdagsbeslut, gömmer undan dem i utredningar eller förklarar att de är juridiskt omöjliga. Men Ulf Kristersson har gått längre än så. Han har sagt rakt ut till oppositionen: Jag struntar i er, för ni har fel. Bedömningen av vem som ska få sjukpenning, och vem som måste byta till ett mindre krävande arbete, blir inte mer rättssäker med den gamla lagtexten.

Det blir till slut för mycket. I tidningsintervjuer den 21 februari talar oppositionspartierna om miss­troendeomröstning. Formellt skulle den bara drabba Ulf Kristersson, men i praktiken gäller den hela regeringens linje.
Inför det spända pressupp­bådet inleder Ulf Kristersson:

– Vi har ingen yrkesförsäkring i Sverige. Även socialdemokratiska regeringar har ansett att den som inte klarar sitt gamla arbete, men väl ett annat, ska försörja sig själv.

Det är ett tal han har hållit många gånger, inte sällan med ett erkännande åt förre statsministern Göran Persson (S), som slog till bromsen i sjukförsäkringen. Kristersson visar OH-bilder, gör utvikningar, nyanserar.

Journalisterna väntar. Och till slut kommer reträtten:

– Om jag har uttryckt mig på ett sätt som kan uppfattas som respektlöst mot riksdagen, så ber jag om ursäkt.

I mars 2012 lägger regeringen fram den lagändring som riksdagen har begärt. Men någon större skillnad kommer detta inte att göra, tillägger regeringen, som har stöd av Försäkringskassan för den bedömningen.

LO-TCO Rättsskydd, landets största byrå för försäkringsrätt, hävdar däremot att det visst är skillnad mellan de båda begreppen. Till stöd för den uppfattningen finns både förarbeten till lagtexten och ett utslag i Högsta förvaltningsdomstolen.

Även föreningar som för de sjukskrivnas talan, som Försäkringstagarnas rätt i samhället (Fris), är hoppfulla. De uppmanar personer som fått avslag att ansöka om sjukpenning på nytt efter lagändringen.

Den långa politiska bataljen har skruvat upp förväntningarna. Varför hade oppositionen tagit strid, och regeringen hållit emot in i det sista, om ingenting stod på spel? Varför hade riksdagen extrainkallats under sommar­uppehållet 2011, en mycket ovanlig åtgärd, för att ta beslutet om ”normalt förekommande arbete”? Och varför hade Ulf Kristerssons departement kommit fram till att lagändringen skulle öka sjukpenningkostnaderna med 2,4 miljarder? Det motsvarar tusentals personer som får ja i stället för nej till sjukpenning.

Den 1 juli 2012 träder den nya lagtexten i kraft. Om den verkligen gör skillnad borde det märkas ganska omgående. Den ska tillämpas även på sjukperioder som börjat före lagändringen, när det gäller sjukdagar efter den 1 juli.

Den som söker efter reformens effekter börjar lämpligen i Försäkringskassans sjukpenningstatistik. Två mått är av intresse:

•Bland dem som har en anställning, och får sin arbetsförmåga prövad mot hela arbetsmarknaden efter 180 sjukdagar, borde förändringen synas i att färre får sin sjukpenning indragen.

•Bland dem som är arbetslösa, och får sin arbetsförmåga prövad mot hela arbetsmarknaden redan från första sjukdagen, borde i stället färre få avslag på sin ansökan.

Simon Berglund, analytiker vid Försäkringskassan, förtydligar:

– Om andelen indrag och avslag hade legat på en jämn nivå och sedan sjunkit påtagligt efter den 1 juli 2012, så skulle det fortfaran­de inte vara ett bevis på att just lagänd­ringen ligger bakom, men ett starkt indicium.

Men något sådant indicium går inte att spåra, inte ens med en stor portion god vilja. Statistiken visar förvisso att allt färre får sin sjukpenning indragen – men den trenden börjar långt innan lagändringen ens var påtänkt. 2009 fattade Försäkringskassan 10 000 beslut om indrag, 2010 låg siffran på 8 900, året därpå sjönk den till 7 100, och för 2012 blev den drygt 6 000. För de längsta sjukfallen (de över 365 dagar) handlar det rentav om en halvering mellan 2010 och 2012.

Indragen minskar också som andel av de avslutade sjukfallen.

– Vi vet inte varför indragen blir färre. Det måste vi titta närmare på, säger Cecilia Udin, nationell samordnare vid Försäkringskassan med ansvar för sjukpenning.

– Men det beror inte på lagändringen den 1 juli 2012. Trenden inleds ju tidigare.

Mönstret är ungefär det samma för det andra måttet: avslagsbe­sluten. De blir förvisso färre det tredje kvartalet 2012 jämfört med kvartalet innan. Men den minskningen är inte större än de säsongsvariationer som förekommer i avslagsstatistiken.

Minskningen hösten 2012 överskuggas av en större trend mot allt färre avslag – som också den inleds före lagändringen.

Men statistiken ovan är ett mycket grovt mått, där bara större förändringar syns. Har kanske ett mindre antal fall ändå bedömts mildare än de skulle ha gjort utan lagändringen?

Ett säkert svar kräver egentligen att man analyserar alla sjukfall där arbetsförmågan har prövats mot hela arbetsmarknaden, före respektive efter den 1 juli 2012. En genväg är att fråga dem som arbetar med bedömningarna på Försäkringskassans lokala kontor.

Arbetet har talat med en handfull handläggare och en försäkringsspecialist. De ger en samstäm­mig bild: Lagändringen har gjort mycket liten skillnad. Eller snarare: ingen alls.

– Min uppfattning är att lagänd­ringen har haft väldigt liten be­ty­delse, säger Per-Olof Berg, för­säk­ringsspecialist vid För­säk­rings­kas­san i Kalmar som håller koll på hur sjukförsäkringen tillämpas.

Du säger ”väldigt liten betydelse”. Har den alltså ändå haft någon betydelse?

– Nej, jag tror ärligt talat inte att den har påverkat. Jag kan inte erin­ra mig något ärende som skulle ha bedömts annorlunda den 30 juni 2012 än efter.

I debatten har cancersjuka använts som exempel på en grupp som ibland alltför tidigt och alltför okänsligt bedöms klara ett annat arbete än sitt tidigare. I nordöstra Skåne har två personliga handläggare vid Försäkringskassan i Kristianstad specialiserat sig på sjukskrivning av just cancersjuka. Från maj till december 2012 hade de tagit hand om ungefär 240 sådana sjukfall. När Arbetet frågar dem om lagändringen spelat roll för bedömningen i något av dessa fall blir svaret nej.

– Merparten har en pågående behandling vid 180 dagar. Det finns ingen arbetsförmåga, oavsett vilka arbetsuppgifter man prövar mot, säger Eva Appelqvist, en av de båda personlig handläggarna.

Inte heller Lena Larsson vid Fris har märkt att lagändringen gjort skillnad för dem som vänder sig till organisationen. Samma sak säger försäkringshandläggare vid IF Metall och Kommunal, som hjälper medlemmar i sjukpenning­ärenden.

Och Claes Jansson, chef för försäkringsenheten vid LO-TCO Rättsskydd, får inga signaler om att Försäkringskassans bedömningar har förändrats.

– I sjukfall som sträcker sig över halvårsskiftet 2012 kunde man tänka sig att Försäkringskassan skulle göra olika bedömningar före och efter den 1 juli, men något sådant har vi inte sett exempel på.

När den politiska striden rasa­de som hårdast gjorde Försäkrings­kassan en analys av de båda ar­bets­marknadsbegreppen. Den läm­nades till regeringen i februari 2012 och mynnade ut i att det inte är någon större skillnad mellan begreppen.

Inför lagändringen den 1 juli betonade chefer vid Försäkringskassan offentligt att förändringen skulle bli mycket liten.

Både regeringen och Försäkringskassan hade alltså en klar uppfattning om att den omstridda lagändringen var betydelselös. Kan det ha påverkat reformens genomslag?

Lena Larsson vid Fris tror att det kan vara så. Cecilia Udin vid Försäkringskassan avvisar där­emot den tanken.

Så långt Arbetet kunnat utröna har Försäkringskassan följt alla sina vanliga rutiner då nya regler ska träda i kraft. Ett internmeddelande gick ut till handläggarna inför lagändringen. Den vägledning som handläggarna använder då de beslutar om sjukpenning (den finns på Försäkringskassans hemsida) uppdaterades i tid till den 1 juli 2012. Vid större lagändringar utbildar Försäkringskassan också de försäkringsspecialister som stöder handläggarna ute på kontoren, och enligt Cecilia Udin skedde det i det här fallet.

Uppmärksamheten till trots ser alltså lagändringen den 1 juli 2012 inte ut att ha förändrat särskilt mycket i praktiken. Ändå är det uppenbart att alliansregeringen ville vidga arbetsmarknadsbegreppet, och strama åt sjukförsäkringen, när ”normalt förekommande arbete” den 1 juli 2008 byttes mot arbete på den ”reguljära arbetsmarknaden”. Så varför har bytet åt andra hållet inte inneburit mjukare villkor för sjukpenning?

De som tillämpar lagen praktiskt tvekar inte om svaret. Den stora förändringen 2008 var inte det nya arbetsmarknadsbegreppet, utan de fasta tidsgränserna för hur arbetsförmågan ska prövas. Och de finns kvar oförändrade.

Även före 2008, med Social­demokraternas ”steg-för-steg-­modell”, skulle förmågan att arbeta ytterst prövas mot andra jobb än det tidigare.

– Men det skedde sällan, säger Per-Olof Berg. Prövningen gjordes i regel först när vi hade ett medicinskt underlag om att personen inte kunde gå tillbaka till det gamla arbetet. Och det hade läkarna ofta svårt att ge oss. Vi på Försäkringskassan var nog inte heller tillräckligt aktiva.

– Tidsgränserna är däremot påtagliga. De ställer krav som sjukvården inte alltid kan motsvara. Väntetider och behandlingsmetoder är sådana att gränserna ibland blir ganska snäva.

Tidsgränserna är alltså skarpa. Vid 180:e sjukdagen har över 60 procent blivit bedömda mot hela arbetsmarknaden, vid 205:e sjukdagen 90 procent. Att den stora förändringen med alliansregeringens sjukförsäkringsreform ligger här, och inte i arbetsmarknadsbegreppet, var knappast okänt för oppositionen. Ändå fick striden kring ”normalt förekommande arbete” stora proportioner. Varför?

Ett första svar är att oppositionen efter valet 2010 ville visa att Sverige styrs av en minoritets­regering. Regeringen höll emot så länge den vågade.

Oppositionen tog ­förmodligen också fasta på att det finns ett utbrett tvivel på regeringens reform av sjukförsäkringen. Undersökningar visar att förtroendet för försäkringen är lågt. Att byta arbetsmarknadsbegrepp räcker inte för att ändra på det, men det fungerade som politisk symbol.

När Ulf Kristersson avslutade sitt anförande den där februaridagen förra året och tog itu med enskilda intervjuer, tv-kanal för tv-kanal, kändes det som en vändpunkt. Oppositionen triumferade. Många sjuka människor började hoppas på en ljusning.

Ett år senare har förhoppningarna knappast infriats.

 

Läs vad oppositionen tycker ett år senare:

•Varför var ni så arga?