Välfärden – ett historisk kitt
som håller ihop det här landet

Dokument: Socialförsäkringar

Starka känslor och politiska stormar har omgett de svenska trygghetssystemen. Hundra år efter den första allmänna pensionen gör socialförsäkringen fortfarande grovjobbet för att hålla ihop samhället. Men håller den när nya oväder sveper in?

Med jämna mellanrum undersöker Stefan Svallfors, sociologiprofessor i Umeå, hur svenskarna ser på välfärden. Gång på gång får han samma resultat. Stödet för gemensamma, kollektivt finansierade trygghetssystem är starkt.

Men i den senaste enkäten, den från 2010, har ett tvivel smugit sig in.  Får jag verkligen ersättning när jag behöver den? Efter de senaste årens reformer är tilliten skadad. Allt fler tecknar egna försäkringar för att klara sig den dag de blir sjuka eller gamla.

Osäkerheten är lätt att förstå. Den generella välfärden har aldrig varit självklar. Det märkliga är att den alls kom till.

Inbördes hjälp

När svenskarna lämnar landsbygden för att arbeta i städernas fabriker är otryggheten total.

I bondesamhället var familj och släkt skyldiga att ta hand om sina gamla och sjuka. Husbonden hade ansvar för sina tjänstehjon. Torpare och statare hade arbetsplikt, men också kost, logi och andra förmåner, som inte drogs in vid en tids sjukdom.

En industriarbetare som blir sjuk eller skadar sig kastas däremot rakt ut i fattigdom. De första frivilliga sjukkassorna är ett svar på den utsattheten.

Några få hade startats redan på 1700-talet, men den stora vågen kommer åren kring 1880. År 1900 finns flera tusen.

– En del sjukkassor bildas av de framväxande folkrörelserna, säger Per Gunnar Edebalk, professor vid Socialhögskolan i Lund. För frikyrkorna, nykterhetsrörelsen och fackföreningarna var en sjukkassa ett sätt att värva medlemmar och knyta dem hårdare till sig.

En hel del kassor är lokala. Sjukkassorna är en folkrörelse i sig, med sina egna eldsjälar och sitt sociala liv. De bär namn som Trofast, Frihet, Enighet ger styrka och De solidariska kamraterna. De lockar medlemmar genom att ordna fester, utflykter och dans – alternativt kaffe, psalmsång och bön.

Ideologiskt spretar det. Stadgarna talar högtidligt om kristlig kärlek i en del fall, i andra om solidaritet. Men en sak är gemensam: strävan att fostra medlemmarna. I uppfordrande ton talar stadgarna om ansvar, redbarhet och ädla känslor.

Ofta känner alla i kassan varandra. Sjuka medlemmar får täta hembesök.

”Småkasseeländet”

Den sociala kontrollen till trots, snart hopar sig problemen. De flesta kassor är för små för att få en rimlig riskspridning. Ekonomin blir bräcklig, och den försämras av att det främst är de gamla och skröpliga som blir medlemmar. 1910 är bara 14 procent av den vuxna befolkningen med i en sjukkassa.

För att locka till sig de unga och friska, som kan bära upp ekonomin, sänker en del kassor sina avgifter till farligt låga nivåer – varpå de tvingas sänka ersättningen. Andra, som metallarbetarnas förbundskassa, lockar med något generösare sjukförmåner – och tvingas ta ut höga avgifter. De onda cirklarna knäcker kassa efter kassa. ”Småkasseeländet” blir ett begrepp.

Kassan De solidariska kamraterna, som nämns ovan, avvecklas när kassören sticker med pengarna.

Staten griper in

De kassor som överlever börjar samverka för att stävja kaoset. Och det är kassorna själva som kräver statlig reglering.

1891 kommer den första lagstiftningen, med ett blygsamt bidrag till kassor som följer vissa regler. Det räcker inte. 1910 års lag medför högre bidrag, men skärpta krav. För att få bidrag måste kassorna ha minst 100 medlemmar, bygga sin ekonomi på fasta avgifter och ge ersättning vid sjukdom i minst 90 dagar.

Då har debatten om ett mer omfattande skydd redan kommit i gång, inspirerad av den arbetarförsäkring som Bismarck infört i Tyskland. 1913 får Sverige, som första land i världen, en allmän pensionsförsäkring. Pensionens storlek baseras delvis på den försäkrades inkomst och de pensionsavgifter som kopplas till den.

1916 följer en allmän försäkring mot olyckor i arbetet, finansierad med arbetsgivaravgifter. Också här är ersättningen baserad på inkomsten, den motsvarar två tredjedelar av lönen vid full invaliditet. Det är naturligt, då alternativet är att arbetsgivarna betalar skadestånd. Men det har också betydelse för resten av systemet.

För när ersättningen vid arbetsskador bygger på den anställdes inkomst bör även ersättningen vid sjukdom göra det, annars kommer många sjuka att hävda att de har skadat sig.

– 1919 finns ett politiskt förankrat förslag till allmän sjukförsäkring, byggt på inkomstbortfallsprincipen, säger Per Gunnar Edebalk. Det skulle göra systemet komplett. Den svenska modellen är nästan på plats.

Sverige i täten

Plötsligt ligger alltså Sverige, som harvat i det europeiska bottenskiktet i fråga om försäkringsskydd, internationellt sett långt framme. En förklaring är att industrialiseringen gått i rasande fart från och med 1890-talet. En annan är åldringsboomen. 1850 hade Sverige 167 953 personer över 65 år, 1900 var de 429 834. Kommunernas fattigvård dignar under bördan.

Enigheten om reformerna är bred. Socialdemokraterna vill ha dem av jämlikhetsskäl. Högern hoppas att de ska dämpa emigrationen och mildra motsättningarna på arbetsmarknaden, som kulminerat med storstrejken.

Men 1920 kommer allt av sig. Lågkonjunkturen slår till. Efter något år har arbetslösheten stigit till närmare 30 procent. Allt förvärras av en stenhård sparpolitik. Någon allmän sjukförsäkring finns det inte pengar till.

Möller står i vägen

1931 kommer en mindre reform: Den destruktiva konkurrensen mellan sjukkassorna försvinner äntligen genom att en erkänd kassa får monopol i varje kommun.
Men medlemskap är fortfarande frivilligt. Färre än 30 procent är med i en sjukkassa. Därmed kvarstår också de ekonomiska problemen.

1944 har en statlig utredning tagit fram en lösning på dem: en obligatorisk sjukförsäkring. Grunden är den samma som 1919, alltså sjukpenning enligt inkomstbortfallsprincipen.

Fackföreningar och andra remissinstanser är positiva. Men socialministern, socialdemokraten Gustav Möller, säger nej. Han har tagit intryck av England, och anser att staten bara ska stå för en viss grundtrygghet. Den som vill ha mer får försäkra sig på egen hand.
1946 presenterar Möller sålunda en skattefinansierad sjukpenning som är lika för alla, 3 kronor och 50 öre om dagen. Och på något sätt lyckas han få sitt parti med på det.

– Men snart insåg även hans egna att det var sanslöst, säger Per Gunnar Edebalk. 3:50 om dagen vid sjukdom skulle inte fungera vid sidan av en inkomstbaserad ersättning vid arbetsskada.

Möller har dessutom räknat med deflation och arbetslöshet efter andra världskriget, precis som efter det första. I stället blev det full sysselsättning och stigande löner. Därmed lockar 3:50 om dagen ännu mindre.

Men socialministern står på sig. I ett helt årtionde blockerar han frågan. En opinionsundersökning 1950 visar att folket otåligt väntar på en reform.

Först 1951, när Möller ställs åt sidan och Gunnar Sträng (S) tar över som socialminister, lossnar det.

– Och då går det snabbt. För bakom ryggen på Möller har hans egen statssek­reterare Per Eckerberg redan förberett en helt annan reform än Möllers, säger Per Gunnar Edebalk, som själv har intervjuat Eckerberg.

1955 kommer den äntligen: en allmän, obligatorisk sjukförsäkring.

Grunden lagd

Därmed är grunderna i den generella välfärden på plats: ett system som omfattar alla, och som ersätter inkomstbortfallet vid både sjukdom, arbetsskada och ålderdom.

– I efterhand undrar man hur det var möjligt, så djärvt är systemet, säger Anna Hedborg, tidigare LO-ekonom, socialförsäkringsminister och utredare av sjukförsäkringen och pensionerna.

– Jag tror att Gunnar Sträng följde sin fackliga intuition snarare än en plan. Han ville ha så bra och så lika ersättningar som möjligt. Att han också skapade det starkaste redskap för omfördelning vi har, det var han knappast medveten om.

Att Sverige hör till de länder som har jämnast inkomstfördelning beror alltså till stor del på detta. Alla oavsett inkomst avstår lika stor del av sin lön i avgift till sjukförsäkringen, och får lika stor del av lönen i ersättning om de blir sjuka. Eftersom de som tjänar mest och har de bästa arbetsvillkoren är mycket friskare än de som tjänar lite blir resultatet en kraftig omfördelning mellan olika grupper. Ett exempel: 2002 gav de med höga inkomster i runda slängar 30 miljarder kronor till dem som tjänar lite via sjukförsäkringen. Män gav 14 miljarder till kvinnor.

– Det fina är att försäkringen ändå är lika mycket värd för höginkomsttagarna, säger Anna Hedborg. Omfördelningen är ju en bieffekt; en följd av att höginkomsttagare som grupp blir mindre sjuka. På individnivå vet man inte vem som ska drabbas av sjukdom.

Den stora ATP-striden

Men ingen kan hindra starka grupper att komma överens med sina arbetsgivare om bättre villkor än de allmänna försäkringarnas. Det skapar ständigt nya spänningar. Åren efter andra världskriget blir detta svidande tydligt för landets åldringar.

Den allmänna pension som infördes 1913 har gradvis vattnats ur, och 1948 har den ersatts av Möllers folkpension, omkring en tusenlapp om året för alla.

I mitten av 1950-talet motsvarar det 35 procent av en industriarbetarlön. Samtidigt har många privatanställda tjänstemän, och alla offentligt anställda, tjänstepensioner som gör att de får upp till 70 procent av slutlönen i pension. Den klyftan bäddar för århundradets politiskt drama.

Alla partier vill höja folkpensionen. Alla inser också att en kompletterande tilläggspension behövs. Men hur denna ska se ut kan de inte enas om, och frågan splittrar Socialdemokraternas och Bondeförbundets koalitionsregering. Den beslutar om folkomröstning den 13 oktober 1957.

Tre linjer kämpar om rösterna. Linje 1 leds av LO-ordföranden Arne Geijer och förespråkar allmän tilläggspension (ATP), som ska garantera alla en viss standard i förhållande till lönen före pensioneringen. Linje 2, som är Bondeförbundets, vill ha frivilliga tilläggspensioner som garanteras av staten. Linje 3, Folkpartiets, högerns och arbetsgivarnas, föreslår frivilliga försäkringar baserade på avtal mellan arbetsmarknadens parter.

När rösterna är räknade och ATP-förslaget fått 48,5 procent utropar sig linje 1 som segrare. Men linje 2 och 3 har fått fler röster tillsammans – och nu enas de i motståndet mot ATP. När regeringen 1958 lägger fram en proposition om ATP går den igenom i riksdagens första kammare, men faller i den andra.

Regeringen utlyser nyval till andra kammaren. Men valutgången bara ökar ovissheten. Socialdemokraterna och kommunisterna har fått 116 mandat tillsammans mot de borgerligas 115, men den socialdemokratiske talmannen får inte rösta.

Inför omröstningen den 14 maj 1959 ser det alltså ut som om pensionsfrågan ska avgöras genom lottning. Folket håller andan.

Men då rösterna räknas har ATP-förslaget segrat med 115 mandat mot 114. Folkpartisten Ture Königson, varvsarbetare från Göteborg, har lagt ner sin röst. Hans politiska karriär är över, men för många är han en hjälte: Mannen som ville kunna se sina gamla arbetskamrater i ögonen.

Beslutet har enorm betydelse. För pensionärerna, som redan 1963 börjar få ut den nya tilläggspensionen. För Socialdemokraterna, som genom ATP, ”juvelen i kronan”, etablerar sig som ett parti för både tjänstemän och arbetare. Men också för sammanhållningen i samhället, hävdar Anna Hedborg:

– När detta storslagna händer – att arbetare får samma villkor som tjänstemän – så fostrar det i jämlikhet.

– Tilliten i samhället bygger på att vi har insikt och inlevelse i hur andra har det. Och den blir så mycket lättare om grundläggande saker, som inkomsttryggheten, är gemensamma. Om mina villkor är dina villkor.

Ska man peka ut en guldålder för den svenska socialförsäkringen, så måste det bli de årtionden som följer. Under 1970- och 1980-talen förbättras pensionerna och sjukförsäkringen ytterligare genom ständiga justeringar. Reallönerna står nästan stilla, det utrymme vi har tar vi ut i ökad trygghet.

Pensionssystemet knakar

Lyckan varar förstås inte. Små knakningar i ATP-bygget hörs redan på 1970-talet. Systemet är ett barn av tillväxtåren efter kriget, konstruktörerna har inte kunnat föreställa sig lägre tillväxt än tre procent om året. När oljekriser och stillastående reallöner är ett faktum ska pensionerna, som är värdesäkrade, ändå betalas. ATP-avgifterna måste höjas steg för steg.

Kanske märkligast är att Socialdemokraterna godtagit att de 15 bäst betalda åren bestämmer ATP-pensionens storlek, och att det räcker att ha en inkomst (även mycket låg) i 30 år för att få full pension. Låt gå för att regeln gynnar kvinnor som arbetar deltid en del av livet, men den gör också att arbetare som sliter med låg lön i många år avstår pension för välavlönade akademiker och tjänstemän.

Under 1980-talet börjar också sjukförsäkringen ifrågasättas. Arbetsgivarna har den korta frånvaron, måndagssjukan, i skottgluggen, men i tysthet har förtidspensioneringarna ökat sedan 1970-talet. 1989, ett år med överhettad ekonomi, noterar sjukfrånvaron en topp.

Krispaketen under Bildtregeringen 1991-1994, då karensdag och sjuklön betald av arbetsgivaren införs, är kanske det vi minns bäst av motreaktionen.

– Men redan före maktskiftet 1991 har Ingvar Carlsson och Ingela Thalén börjat strama åt, påminner Per Gunnar Edebalk.

Efter sig har Socialdemokraterna också lämnat en pensionsberedning som konstaterat att ATP-systemet har problem, dock utan att ge några lösningar. Nye socialförsäkringsministern Bo Könberg (FP) samlar genast en ny utredning, Pensionsarbetsgruppen. Den består av tunga politiker och försäkringsnördar från de borgerliga partierna och Socialdemokraterna. Arbetsmarknadens parter hålls däremot utanför. (Bristen på öppen debatt kommer senare att kritiseras).

Nytt pensionssystem

Redan 1994 är principerna i det nya pensionssystemet klara. På många sätt är det elegant: en maskin som automatiskt tar hänsyn till samhällsekonomi och demografiska förändringar, och betalar ut exakt så höga pensioner som avgifterna räcker till, varken mer eller mindre.
Utländska politiker står i kö för att beundra uppfinningen. I ett slag har risken kring pensionerna flyttats från politikerna till de försäkrade.

Systemet är därmed hållbart i alla väder, och det håller Sverige utanför den statsfinansiella röran i EU. Fast så bra pensioner kanske det inte blir, såvida vi inte balanserar ökad livslängd genom att jobba längre.

Parallellt utsätts sjukförsäkringen för ständigt nya regeländringar. Efter 1990-talskrisen, då sjukfrånvaron är rekordlåg, mildras villkoren något. I början av 2000-talet, då sjukskrivningarna ökar, skärps prövningen av arbetsförmåga, och läkarna får riktlinjer för hur länge patienter ska vara sjukskrivna vid olika diagnoser.

Attityderna ändras

Alliansen vinner valet 2006 med löften om skattesänkningar. De ska betalas genom besparingar på ”bidrag”. Vad få lägger märke till är att sjukfrånvaron då har sjunkit stadigt sedan 2003 (se diagram ovan). När alliansens rehabiliteringskedja införs 1 juli 2008, med fasta tidsgränser och extremt hårda villkor för sjukersättning, har den stora kostnadsminskningen redan skett.

– Attityderna till sjukskrivning, särskilt bland läkarna, hade ändrats. Rehabiliteringskedjan var ganska onödig, säger Anna Hedborg.

– En slutpunkt för sjukskrivning har de flesta länder. Men i Sverige kombineras slutpunkten med att sjukdomsbegreppet skärps. Det är ju nästan omöjligt att få sjukersättning. Beröringsskräcken för sjukersättning kommer att bli systemets fall.

Vad hundra år med socialförsäkringar kan lära oss är en kontroversiell fråga. Men en enkel slutsats är att pressen på de sjukas, gamlas och arbetslösas ersättningar ökar när arbetslösheten är hög. En annan att gynnade grupper ofta får bättre villkor av sina arbetsgivare än socialförsäkringen erbjuder, och att det skapar nya klyftor. En tredje att försäkringar som politikerna har kontroll över lätt används som dragspel i finanspolitiken.

Forskningen tyder på att olika slags socialförsäkringar kan fungera, den generella nordiska modellen med höga inkomstgrundade ersättningar lika väl som den anglosachsiska med grundskydd bara för de fattigaste. Oavsett modell pressas vi när de gamla blir fler eller arbetslösheten stiger. Vilken modell vi väljer blir då en fråga om värderingar.

Värdesätter vi jämlikhet, så är den svenska modellen ett bra val. Forskare som Olli Kangas och Joakim Palme menar att våra socialförsäkringar binder ihop samhället. De skapar ett inkluderande sätt att tänka. När alla behandlas lika bygger det under föreställningen om allas lika värde.

Anna Hedborg säger:

– Socialförsäkring är så klurigt. LO har få medlemmar med löner ovanför inkomsttaket i sjukförsäkringen, Saco har många. Ändå har LO allra starkast intresse av att taket höjs, så att också Sacomedlemmarna vill vara med i systemet och bidra till den omfördelning det medför.

– När alla är med, när mina villkor är dina villkor, håller samhället ihop.